Grundzüge des Schweizer Bankensanierungsrechts

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Vor dem Hintergrund der staatlichen Unterstützungsleistungen für den Bankensektor in der Finanzkrise wird derzeit vielerorts über neue Regelungen für Bankeninsolvenzen diskutiert, die geeignet sein könnten, eine Schieflage einer systemrelevanten Bank ohne Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems zu bewältigen.
Das Schweizer Bankensanierungsrecht ist seit 2004 in den Art. 25-32 des elften Abschnitts des Bankgesetzes (BankG) geregelt. Neben der Möglichkeit einer Bankeninsolvenz ist darin auch die Möglichkeit einer Bankensanierung vorgesehen. Die Regelungen gelten dabei für sämtliche Arten von Banken, unabhängig von ihrer Systemrelevanz.Fünf Phasen
Im Idealfall sind fünf Phasen des Verfahrens vorgesehen:
(I)    Krise: Es besteht die begründete Besorgnis, dass eine Bank überschuldet ist, ernsthafte Liquiditätsprobleme hat oder nach Ablauf einer von der FINMA gesetzten Frist die Eigenmittelvorschriften nicht erfüllt. Dies ist die Voraussetzung, damit die Aufsichtsbehörde FINMA ein Sanierungsverfahren anordnen kann, aber nur bei begründeter Aussicht auf Sanierung. Während des Sanierungsverfahrens regelt die FINMA die Geschäftsführung. Sie kann einen Sanierungsbeauftragten einsetzen, dessen Aufgaben sie bestimmt.
(II)    Sanierungsplan: Der Sanierungsplan wird durch den Sanierungsbeauftragten ausgearbeitet. Er muss die Interessen der Gläubiger und Eigner möglichst gut wahren.
(III)    Einwendungen der Gläubiger und Eigner: Wenn der Sanierungsplan einen Eingriff in die Rechte der Gläubiger oder Eigner der Bank vorsieht, können diese innerhalb von 20 Tagen nach Bekanntmachung des Plans Einwendungen dagegen erheben.
(IV)    Genehmigung des Sanierungsplans: Der Plan ist der FINMA zu unterbreiten. Voraussetzung für eine Genehmigung ist unter anderem, dass die Aktiven der Bank vorsichtig bewertet worden sind. Den Interessen der Gläubiger und Eigner der Bank muss angemessen Rechnung getragen werden und auch die Rangfolge ihrer Interessen ist zu berücksichtigen. Aus dem Plan muss hervorgehen, dass eine Sanierung die Gläubiger voraussichtlich besser stellen wird als eine Liquidation. Wenn auch die Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen und der übrigen gesetzlichen Vorschriften nach der durchgeführten Sanierung sichergestellt sind, wird die Genehmigung erteilt.
(V)    Umsetzung des Sanierungsplans: Der Plan kann umgesetzt werden. Möglich ist aber, dass er vorher durch Gläubiger oder Eigner der Bank angefochten wird, wenn der Sanierungsplan einen Eingriff in ihre Rechte vorsieht.

Zentrale Stellung der FINMA

Die zentrale Rolle im Sanierungsverfahren und auch eines vorgelagerten oder kombinierten Verfahrens auf Erlass von Schutzmaßnahmen ist die FINMA als Bankenaufsichtsbehörde. Sowohl für Bankenkonkurse als auch für Bankensanierungen ist diese anstelle eines Gerichts in erster Instanz für das Verfahren zuständig. Im Rahmen von Schutzmaßnahmen gehen die Eingriffsbefugnisse der FINMA sehr weit. Sie kann beispielsweise Banken verbieten, Zahlungen zu leisten oder entgegenzunehmen, Banken schließen und Gläubigerforderungen stunden. Sie ist auch zu Weisungen an die Bankorgane befugt oder kann ihnen die Vertretungsbefugnis entziehen und an ihrer Stelle Beauftragte der FINMA zum Handeln für die Bank ermächtigen. Zu derartigen Schutzmaßnahmen ist die FINMA schon sehr frühzeitig befugt, aber auch verpflichtet. Schon die begründete Besorgnis einer Überschuldung oder ernsthafter Liquiditätsprobleme oder die Nichteinhaltung von Eigenmittelvorschriften genügen.

Stellung der Gläubiger und Bankeneigner

Die Gläubiger und Eigner der Bank müssen im Rahmen des Sanierungsverfahrens erhebliche Einschnitte in ihre Rechte hinnehmen. Zwar ist eine Sanierung nur dann zu genehmigen, wenn die Gläubiger nicht schlechter gestellt werden als bei einer Liquidation. Der Sanierungsplan kann aber auch entgegen der Einwendungen der Gläubiger genehmigt werden, wenn die FINMA z.B. das Interesse an der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte höher bewertet. Dann ist eine Ablehnung des Sanierungsplans und Herbeiführung der Liquidation der Bank durch die Gläubiger und Eigner nur möglich, wenn eine Zustimmung hierzu für mehr als die Hälfte des ungesicherten Forderungsbetrags vorliegt (Art. 30 BankG). Ihre Anfechtung des Sanierungsplans hat grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung, d.h. sie steht einer Umsetzung des Plans nur im Wege, wenn der Instruktionsrichter des Bundesverwaltungsgerichts dies anordnet. Schutzmaßnahmen können überhaupt nicht angefochten werden, auch wenn sie in Rechte der Gläubiger eingreifen. Ein Eingriff in die Eigentumsrechte der Eigner, z.B. durch Erhöhung oder Herabsetzung des Kapitals, Fusion oder den Ausschluss des Bezugsrechts bestehender Aktionäre ist an vielen Stellen durch bloße Genehmigung des Sanierungsplans durch die FINMA möglich. Der sonst notwendige Beschluss der Generalversammlung der Eigner wird dadurch ersetzt. Vorschläge zu einer Ergänzung des Bankensanierungsrechts, die im Mai 2010 durch den Schweizer Bundesrat vorgelegt wurden, könnten eine weitere Stärkung der Rechte der Behörden und Schwächung der Gläubiger und Bankeneigner mit sich bringen.

Ausländische Gläubiger und Berücksichtigung der globalen Vernetzung

Sowohl für das Bankenkonkurs- als auch für das Bankensanierungsverfahren muss gelten, dass sämtliche verwertbare Vermögenswerte der Bank hiervon erfasst werden, unabhängig davon, ob sie im In- oder Ausland liegen. Auch in- und ausländische Gläubiger sowohl der Bank als auch ihrer ausländischen Zweigniederlassungen können am Verfahren in gleicher Weise teilnehmen. Bei grenzüberschreitenden Bankenzusammenbrüchen müssen die in der Schweiz stattfindenden Konkurs- und Sanierungsverfahren auch mit eventuellen ausländischen Verfahren abgestimmt werden. Dennoch sind gerade in grenzüberschreitenden Sachverhalten viele Fragen offen.

Die Vorschriften zur Bankensanierung sind dementsprechend seit ihrer Schaffung noch nie zur Anwendung gekommen. Gerade bei starken globalen Vernetzungen der ins Wanken geratenen Bank stellen sich erhebliche rechtliche und konzeptionelle Schwierigkeiten, wie sich z.B. bei den Hilfsmaßnahmen für die UBS 2008 zeigte. Diskutiert wird deswegen derzeit über Sonderregelungen für systemrelevante Banken. Sinnvollerweise können hier aber allenfalls weitere Präventivmaßnahmen ergriffen werden, um gerade bei systemrelevanten, stark global vernetzten Banken mit erheblicher Bedeutung für das Finanzsystem zu verhindern, dass überhaupt eine Schieflage auftritt.

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